公共物品供給視角下自然資源國(guó)家所有權(quán)的限制論文
一、問(wèn)題緣起：自然資源的權(quán)利配置模式
(一)自然資源的公共屬性和權(quán)利配置模式
公共物品一般指供社會(huì)成員共同享用的物品，是與私人物品相對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)上的概念。公共物品具有廣義和狹義之分。狹義的公共物品是指純公共物品(public goods)，即那些既具有非排他性又具有非競(jìng)爭(zhēng)性的物品。廣義的公共物品是指那些具有非排他性或非競(jìng)爭(zhēng)性的物品， 一般包括俱樂(lè)部物品(club goods)、公共資源(common resources) 以及狹義的公共物品三類(lèi)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)來(lái)看，典型的公共物品一般具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。自然資源一般是指自然界天然存在、未經(jīng)人類(lèi)加工的對(duì)人類(lèi)有用的或可以被人類(lèi)利用的天然物質(zhì)和自然能量的總和，如土壤、水、礦物、森林、草原、野生動(dòng)植物、陽(yáng)光、空氣等。
自然資源，特別是其中與民眾的生活和生產(chǎn)息息相關(guān)。具有基本社會(huì)保障功能的自然資源，如陽(yáng)光、空氣、水、普通生物等，“應(yīng)向全體社會(huì)成員平等開(kāi)放， 允許有需要的社會(huì)成員在不影響他人權(quán)利及社會(huì)公益的前提下自由取用”。這部分自然資源不論其權(quán)利歸屬如何都應(yīng)供民眾自由免費(fèi)使用，故可以稱(chēng)其為公共自然資源，相比較其他的自然資源具有較強(qiáng)的公共性。由于公共性的自然資源具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特征， 這就決定了這部分自然資源同大多數(shù)的公共物品一樣，在供給過(guò)程中必然存在“搭便車(chē)”的現(xiàn)象，即不付費(fèi)而使用公共物品;在使用中存在“公地悲劇”的問(wèn)題，即當(dāng)一個(gè)人使用公共自然資源時(shí)，由于負(fù)外部性的存在， 公共自然資源往往被過(guò)度使用，從而減少了其他人對(duì)這種自然資源的享用。在這種情況下， 事實(shí)上這些公共自然資源無(wú)法設(shè)立私人權(quán)利， 也無(wú)法利用談判來(lái)促進(jìn)這些自然資源使用的效率最大化， 最后的結(jié)果是公共自然資源被公共所有或者公共管理。也就是說(shuō)，為解決公共自然資源利用的低效率， 對(duì)公共自然資源進(jìn)行管制或者權(quán)利配置應(yīng)當(dāng)是一種低成本的選擇。沿著這條經(jīng)濟(jì)學(xué)的思路， 在我國(guó)公有制框架內(nèi)解決自然資源公共物品供給和無(wú)效率問(wèn)題， 選擇私法上的國(guó)家所有權(quán)模式或許具有天然的合理性。事實(shí)上，從《憲法》第九條和第十二條以及《物權(quán)法》第四十五條至五十二條的規(guī)定來(lái)看，自然資源，特別是公共自然資源是被納入私法意義上的國(guó)家所有權(quán)的范疇內(nèi)進(jìn)行規(guī)范的。正是這種權(quán)利配置模式，是造成現(xiàn)今自然資源國(guó)家所有權(quán)模式在理論實(shí)踐中的矛盾根源。
二、路徑之辯：“廢除論”的障礙
針對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)， 特別是自然資源國(guó)家所有權(quán)模式的弊端，我國(guó)很多著名學(xué)者提出了解決方案。蔡守秋教授認(rèn)為，“從性質(zhì)上講， 公眾共用物既不屬于我國(guó)法律規(guī)定的私有物(財(cái)產(chǎn)、資源)，也不屬于我國(guó)法律上規(guī)定的公有物，包括集體所有財(cái)產(chǎn)(物、自然資源)和國(guó)家所有即全民所有財(cái)產(chǎn)(物、自然資源)�！薄皯�(yīng)該從法律上劃清公眾共用物(財(cái)產(chǎn)、自然資源)與私人財(cái)產(chǎn)(包括私有財(cái)產(chǎn)和私人專(zhuān)用財(cái)產(chǎn))、政府財(cái)產(chǎn)(包括政府公務(wù)財(cái)產(chǎn)和法律規(guī)定由政府代表的國(guó)有財(cái)產(chǎn))的界限�！薄敖⒔∪桥潘允褂霉姽灿梦锏姆纱胧┖头芍贫取！睂O憲忠教授認(rèn)為，“國(guó)家所有權(quán)與全民所有權(quán)不可能同義，抽象的‘國(guó)家’無(wú)法成為民法上具體‘物’的所有權(quán)主體�！薄皯�(yīng)盡速?gòu)U除‘童話(huà)式的統(tǒng)一唯一國(guó)家所有權(quán)’理論，代之以符合民法科學(xué)原理的公法法人所有權(quán)理論�！备鶕�(jù)上述學(xué)者的觀點(diǎn)，《物權(quán)法》上自然資源國(guó)家所有權(quán)模式具有天然的不可克服的缺陷， 根本性解決問(wèn)題的方案是廢除自然資源國(guó)家所有權(quán)模式， 建立獨(dú)立的公眾共有物法律制度， 或者國(guó)有財(cái)產(chǎn)的公法法人所有權(quán)制度。
從《物權(quán)法》的規(guī)定來(lái)看，這些模式實(shí)質(zhì)上是要改變目前的自然資源國(guó)家所有權(quán)模式， 本文將其稱(chēng)之為“廢除論”的路徑。這種路徑應(yīng)當(dāng)說(shuō)從邏輯和法律科學(xué)性的角度把握了自然資源國(guó)家所有權(quán)缺陷的本質(zhì)， 并以理性的思考解決了這種模式的弊端。但是，從現(xiàn)實(shí)來(lái)講，這種“廢除論”的路徑仍面臨著無(wú)法逾越的障礙。首先，在公有制經(jīng)濟(jì)體制下，運(yùn)用國(guó)家所有權(quán)模式來(lái)規(guī)范自然資源的利用無(wú)疑是我國(guó)《憲法》公有制經(jīng)濟(jì)制度下《物權(quán)法》的現(xiàn)實(shí)選擇。在我國(guó)缺乏國(guó)有財(cái)產(chǎn)基本法的情況下，通過(guò)《物權(quán)法》來(lái)規(guī)范自然資源的權(quán)屬和利用問(wèn)題，無(wú)疑是《物權(quán)法》制定時(shí)的現(xiàn)實(shí)制度選擇。這既有公有制意識(shí)形態(tài)的因素，也有公有制的法律實(shí)現(xiàn)形式上理論準(zhǔn)備不足的原因。在《物權(quán)法》規(guī)定國(guó)家所有權(quán)之后，如果要推翻這種自然資源的權(quán)利配置方式， 顯然需要支付更高的制度變遷的成本，特別是要突破《憲法》框架下公有制———國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)的特定法律實(shí)現(xiàn)形式的束縛更需要學(xué)者的勇氣和立法者的智慧。更重要的是，這種自然資源壟斷制度可能是國(guó)家實(shí)現(xiàn)公共福利的工具，也是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共福利優(yōu)先性的手段。在這種制度背景和前提預(yù)設(shè)下， 要想改變既有的自然資源權(quán)利配置模式顯然是不現(xiàn)實(shí)的。
三、現(xiàn)實(shí)選擇：自然資源國(guó)家所有權(quán)的限制
從解釋論的視角來(lái)看， 自然資源國(guó)家所有權(quán)排他性矛盾的解決應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行的私法框架內(nèi)尋找可資利用的制度資源，即在《物權(quán)法》的框架內(nèi)尋求一種弱化所有權(quán)排他性和支配性， 實(shí)現(xiàn)自然資源公共性的制度安排。在當(dāng)下私法語(yǔ)境和財(cái)產(chǎn)法體系中，所有權(quán)的限制無(wú)疑成為一種妥當(dāng)?shù)闹贫冗x擇。
(一)文義和體系的視角：所有權(quán)體系中的自然資源
國(guó)家所有權(quán)法律體系是由具有內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)的制度和規(guī)范所構(gòu)成的有機(jī)聯(lián)系的整體�！懊恳粋�(gè)法律上的字句，都緊密交織在法體系中，構(gòu)成一個(gè)有意義的關(guān)系�！薄段餀�(quán)法》第二編所有權(quán)第四章“一般規(guī)定”中對(duì)所有權(quán)的基本內(nèi)容設(shè)定規(guī)范， 即第三十九條：“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利�！币罁�(jù)該規(guī)定，所有權(quán)人對(duì)所有物享有完全的物權(quán)，同時(shí)“依法”二字表明所有權(quán)是要受到法律的限制的， 或者說(shuō)所有權(quán)必須在法律允許的范圍內(nèi)行使才可以受到法律的保護(hù)。這類(lèi)似于《日本民法典》第206 條的規(guī)定：“所有人在法令限制內(nèi)對(duì)所有物享有自由使用、收益及處分的權(quán)利�！彪m然第三十九條未明確寫(xiě)入“限制”二字，但從文義上“依法”已包含有依照法律規(guī)范行事之義，所有權(quán)的行使受法律的限制自然包括在該項(xiàng)文義之內(nèi)。繼續(xù)分析《物權(quán)法》第五章的結(jié)構(gòu)，可以發(fā)現(xiàn)《物權(quán)法》將所有權(quán)進(jìn)行類(lèi)型化后對(duì)國(guó)家所有權(quán)的客體范圍和保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定。從該章的位置安排來(lái)講，《物權(quán)法》第四章的“一般規(guī)定”應(yīng)當(dāng)是對(duì)各類(lèi)所有權(quán)普遍適用的總括性的規(guī)范。依此邏輯，國(guó)家所有權(quán)受到法律的限制應(yīng)該是物權(quán)法體系中應(yīng)有的含義，則屬于公共物品的自然資源國(guó)家所有權(quán)亦應(yīng)當(dāng)受到法律的限制。
四、規(guī)范構(gòu)建：自然資源國(guó)家所有權(quán)限制的具體規(guī)則
自然資源作為國(guó)家所有權(quán)的客體不僅具有經(jīng)濟(jì)屬性，因資源的稀缺性而具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值，而且具有生態(tài)屬性，是維持生態(tài)系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的自然要素，特別是保障人類(lèi)生存之需的自然資源更具有強(qiáng)烈的公共屬性。國(guó)家在開(kāi)發(fā)和利用自然資源的過(guò)程中，大多數(shù)的自然資源都可以通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行有償配置和轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢?shí)現(xiàn)自然資源產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)價(jià)值， 但是對(duì)于具有生存保障意義的自然資源，諸如陽(yáng)光、空氣和水等，卻不宜通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行資源配置，作為商品進(jìn)行交易。由此可見(jiàn)， 作為國(guó)家所有權(quán)客體的自然資源因稀缺性的不同和生態(tài)功能的差異，公共性是有強(qiáng)弱差別的，在法律上其負(fù)擔(dān)的社會(huì)義務(wù)也是不同的。本文基于此，根據(jù)公共性的強(qiáng)弱將自然資源分為公共性自然資源和經(jīng)營(yíng)性自然資源， 在此基礎(chǔ)上設(shè)置不同的所有權(quán)限制規(guī)則以實(shí)現(xiàn)自然資源所負(fù)載的公共屬性。
(一)公共性自然資源國(guó)家所有權(quán)的限制
公共性自然資源從范圍上大致屬于“國(guó)家公產(chǎn)”，從性質(zhì)上完全屬于公共物品。法律在這些自然資源上設(shè)立國(guó)家所有權(quán)的目的并不是要通過(guò)所有權(quán)的行使以增加國(guó)庫(kù)收入或國(guó)民財(cái)富， 而是要通過(guò)國(guó)家的管理以確保民眾可以免費(fèi)、自由地使用這些自然資源。“政府的責(zé)任在于確保每個(gè)公民可以平等地按照這些自然資源的公共用途加以使用的權(quán)利，而不是為了實(shí)現(xiàn)所謂的平等化收入的目標(biāo)，通過(guò)轉(zhuǎn)讓、出租這些自然資源去獲得收入�！�
可以說(shuō)，在公共性自然資源上，國(guó)家所有權(quán)僅是名義上的，所有權(quán)的核心已經(jīng)被公眾的共同使用權(quán)所取代。1.依法管理和行使自然資源國(guó)家所有權(quán)，原則上免費(fèi)為公眾提供自然資源公共品作為自然資源管理者的政府在管理和行使公共自然資源所有權(quán)的過(guò)程中， 一方面應(yīng)該維持自然資源的公共性， 保證民眾可以平等地獲得公共自然資源，而不是被個(gè)別民眾所獨(dú)占成為謀利的工具;另一方面，政府應(yīng)以非營(yíng)利目的管理公共自然資源，不能將其作為獲得財(cái)政收入的工具。更重要的是，盡管公共自然資源的所有權(quán)由政府行使并管理， 但是其并不具有排他性，“國(guó)家不得設(shè)立權(quán)力和經(jīng)濟(jì)障礙，妨礙社會(huì)公眾隨機(jī)得到公用性財(cái)產(chǎn)的用益權(quán)�！睆倪@個(gè)角度來(lái)講，公共自然資源國(guó)家所有權(quán)，并不具有傳統(tǒng)民法中所有權(quán)的排他性和獨(dú)占性，其本質(zhì)上表現(xiàn)為國(guó)家領(lǐng)域內(nèi)社會(huì)公眾對(duì)公共自然資源的共同使用權(quán)。
總之， 自然資源國(guó)家所有權(quán)在制度上被認(rèn)為具有類(lèi)似于私人所有權(quán)的排他性和支配性， 但是從自然資源對(duì)于人類(lèi)所具有的生存保障屬性來(lái)看， 自然資源的公共性不應(yīng)當(dāng)被所有權(quán)的排他性所吞沒(méi)，自然資源國(guó)家所有權(quán)的內(nèi)涵中應(yīng)當(dāng)有公共性成分，或者說(shuō)應(yīng)當(dāng)負(fù)有社會(huì)義務(wù)， 當(dāng)然不同屬性的自然資源承擔(dān)的社會(huì)義務(wù)應(yīng)當(dāng)是有所區(qū)別的。雖然自然資源國(guó)家所有權(quán)模式在理論和實(shí)踐中都存在某種程度的缺陷， 但是作為憲法和法律所確認(rèn)的基本財(cái)產(chǎn)制度，廢除或改革該項(xiàng)制度都會(huì)面臨著政治上的障礙，而從解釋論的立場(chǎng)， 在法體系內(nèi)部通過(guò)各種制度的配套解釋來(lái)實(shí)現(xiàn)自然資源公共物品的供給應(yīng)是比較穩(wěn)妥的做法。同時(shí)， 由于國(guó)家的雙重法律人格的存在，自然資源國(guó)家所有權(quán)具有與生俱來(lái)的公共屬性，國(guó)家所有權(quán)的限制相比較私人所有權(quán)的限制需要更多地考慮其公共目的的實(shí)現(xiàn)， 并且要防范公共權(quán)力的過(guò)度膨脹損害私人利益， 這就使得自然資源國(guó)家所有權(quán)的限制具有雙重目的性， 需要通過(guò)削弱其支配性和排他性而保證其公共性的實(shí)現(xiàn)。
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